Een reactie op het ACM-rapport ‘Gelijk speelveld voor bedrijvenkaartaanbieders’
De Autoriteit Consument & Markt (ACM) heeft onderzocht of er een gelijk speelveld is op de markt voor zakelijke mobiliteitsdiensten. Met dit onderzoek geeft de ACM invulling aan de motie Minhas. Het onderzoek, getiteld ‘Gelijk speelveld voor bedrijvenkaartaanbieders’, beoordeelt het speelveld voor onafhankelijke zakelijke mobiliteitsdienstverleners in relatie tot NS in haar rol als zakelijke mobiliteitsdienstverlener. De ACM adresseert echter niet het werkelijke probleem. De ACM negeert namelijk het thuisvoordeel van NS. Door dit voordeel is geen sprake van een eerlijk speelveld.
Onafhankelijke mobiliteitsdienstverleners (OMDV’s) bieden hun klanten toegang tot een breed scala aan vervoersdiensten van derden, zonder zelf voertuigen te bezitten. Het is essentieel om al deze diensten, zoals openbaar vervoer, deelmobiliteit, parkeren en laden, te combineren om reizigers te verleiden duurzaam te reizen. Het Openbaar Vervoer is hierin cruciaal. Binnen het Openbaar Vervoer vertegenwoordigt het Hoofdrailnet (HRN) ongeveer 85% van het totale OV-gebruik, wat NS als treinvervoerder een sleutelrol geeft voor OMDV’s.
Langlopend probleem en timing
Het onderzoek van de ACM werd uitgevoerd vanwege zorgelijke signalen uit de markt[1] over oneerlijke toegangsvoorwaarden tot het OV voor OMDV’s en het ongelijke speelveld vanwege de positie van NS als concessiehouder van het HRN.
De term "gelijk speelveld" komt uit de sportwereld, waar een overkoepelende sportbond de spelregels opstelt en een onafhankelijke scheidsrechter toeziet op naleving. Deze regels bevoordelen doorgaans geen zwakkere teams, maar benadelen ze ook niet.
De overheid heeft geen specifieke regels opgesteld voor toegang tot openbare vervoersdiensten voor OMDV’s. Wel gelden de algemene regels van het mededingingsrecht. NS heeft voor zichzelf specifieke regels opgesteld die daaraan invulling moeten geven. Er is geen onafhankelijke scheidsrechter die toeziet op naleving van deze regels; NS doet dit zelf. Dit creëert een unieke situatie waarin NS de rollen van regelgever, scheidsrechter én speler vervult, wat voldoende reden tot zorg is.
Het is van cruciaal belang dat dit onderzoek nu is uitgevoerd, gezien de verwachting dat NS binnenkort opnieuw een omvangrijk contract voor treindiensten op het HRN zal verkrijgen. Afspraken worden weer voor 10 jaar vastgelegd. In de nieuwe concessie krijgt het Ministerie van I&W weliswaar het recht om mee te beslissen[2] over het Referentieaanbod[3] van NS aan OMDV’s, maar bieden deze afspraken nog onvoldoende zekerheid om een eerlijk speelveld te kunnen borgen.
Dubbelrol NS
NS ambieert niet alleen een rol als treinvervoerder, maar ook als mobiliteitsdienstverlener, waardoor ze direct concurreert met de OMDV’s. De dominante positie van NS op het HRN kan de OMDV’s benadelen. Dit is vergelijkbaar met de telecomsector in de jaren ‘90, waar KPN als monopolist op het telefoonnetwerk onafhankelijke telecomaanbieders benadeelde ten gunste van haar eigen retailverkoop. Uiteindelijk werd dit gereguleerd door telecomwetgeving, waardoor de ACM en niet KPN toezicht hield op de telecommarkt. NS is een prominente speler op zowel de mobiliteitsdienstenmarkt en treinvervoerdersmarkt en speelt daarmee een cruciale rol. Het onderzoek van de ACM heeft zich vooral gericht op de concurrentie tussen NS en alternatieve zakelijke OMDV’s, de zogenaamde bedrijvenkaartaanbieders (BKAs). De kernvraag was of BKAs gelijke toegang hebben tot treindiensten.
Eerste reactie op het rapport:
Gezien de relevantie en urgentie van het onderwerp verdient het rapport een grondige bestudering en discussie. Enkele eerste reacties:
A) Geen antwoord op de onderzoeksvraag: De onderzoeksvraag vanuit de motie van Minhas is: "In hoeverre is er sprake van een eerlijk speelveld voor alle mobiliteitskaartaanbieders?". De ACM stelt in haar rapport "De ACM onderzoekt niet of de feitelijke tarieven en kortingen van NS op dit moment resulteren in een gelijk speelveld en de ACM heeft daarmee niet onderzocht of er op dit moment daadwerkelijk sprake is van een gelijk speelveld." De ACM geeft dus helemaal geen antwoord op de onderzoeksvraag uit de motie Minhas.
B) Papieren werkelijkheid: De ACM heeft het beleid van NS dat het zichzelf oplegt getoetst zonder de effectieve toepassing en effecten ervan op de markt te evalueren. Het onderzoek van de ACM heeft zich daarmee beperkt tot de spelregels en heeft niet gekeken naar hoe het spel daadwerkelijk gespeeld wordt. De ACM heeft dan ook niet onderzocht of NS de wedstrijd leidt als een thuisfluiter, door af en toe een oogje dicht te knijpen als hij zich niet aan de regels houdt.
C) Zelfregulering werkt niet: de ACM concludeert dat het papieren beleid van NS voldoet, maar legt tevens bloot dat het in de praktijk faalt op cruciale onderdelen, bijvoorbeeld op de manier hoe NS de ‘vermeden kosten’ berekenen. Met deze berekenmethodiek benadeelt NS de OMDV’s, zo stelt de ACM. Dit is een bevestiging van het beeld, dat van een dominante marktspeler niet verwacht kan worden zelfstandig spelregels te bepalen, laat staan toe te zien op naleving van zijn zelfbepaalde spelregels. Dit beeld is in lijn met een eerder rapport van de ACM waarin zij adviseert om de markt te reguleren. De conclusies van de ACM in het onderliggende rapport rijmen in eerste opzicht dan ook niet met eerdere adviezen van de ACM. Gelukkig geeft de ACM ook aan dat ze met het onderzoek niet concluderen dat er sprake is van een eerlijk speelveld, maar enkel dat het beleid van NS op papier hiertoe zou kunnen leiden.
D) Effect van schaal: Bij de beoordeling van de spelregels lijkt de ACM zich blind te staren op het uitgangspunt dat deze niet in het voordeel van kleinere partijen mogen werken (wat op zich juist is), maar verliest daarbij oog voor spelregels die in het nadeel van kleinere partijen werken. Dit is onterecht. De spelregels van NS gaan namelijk uit van twee exact gelijke teams, maar bevat tegelijkertijd elementen die kleinere teams verder verzwakken. Dit betreft vooral de regels over de prijzen voor toegang tot het treinvervoer van NS. De regels van NS stellen dat er voldoende ruimte moet zijn tussen toegangsprijzen en retailprijzen, zodat een BKA die even groot is als NS het retailaanbod van NS kan repliceren. In de praktijk zijn BKAs veel kleiner dan NS, kunnen zij - bij de bestaande prijsregels - het retailaanbod van NS niet repliceren, en valt een deel van de markt buiten hun bereik. De ACM erkent dit ook. Als gevolg hiervan belemmeren de prijsregels het groeipotentieel van BKAs waardoor ze nooit even groot als NS kunnen worden. Zodoende houden de regels van NS haar dominante positie in stand. De ACM erkent dat het uitgangspunt van ‘exact gelijke teams’ geen oog heeft voor spelregels die kleinere partijen verzwakken en dat ook gekozen had kunnen worden voor het uitgangspunt ‘redelijk gelijkwaardige teams’, dat daar wel rekening mee kan houden. De ACM gaat toch mee in het uitgangspunt van ‘exact gelijke teams’ dat NS hanteert, omdat dit gemakkelijker toepasbaar is en meest gangbare uitgangspunt gebruikt. Dit is een onvoldoende onderbouwing van een fundamenteel uitgangspunt dat van grote invloed is op de uitkomsten van het onderzoek. Welk uitgangspunt passend is, moet gebaseerd zijn op een analyse van de vraag: is er sprake van gedrag of regels die kleinere partijen klein houden?
E) Kruissubsidiëring: Een belangrijk uitgangspunt voor het realiseren van een eerlijk speelveld is dat de commerciële mobiliteitsdiensten van NS zelfstandig kunnen overleven, dus zonder (indirecte) subsidies vanuit de HRN concessie. De ACM heeft echter niet gecontroleerd op subsidiëring van de mobiliteitsdiensten van NS uit opbrengsten van de HRN concessie. De ACM heeft nota bene in de aanloop van het onderzoek wel aangekondigd op kruissubsidiering te gaan controleren. Om onbekende redenen heeft de ACM hiervan afgezien. Hiermee laat de ACM een cruciaal onderdeel van het speelveld onbelicht.
Conclusie
Kortom, het onderzoek van de ACM is te beperkt en onvolledig en de conclusies geven onterecht een beeld dat er niets aan de hand is. De ontwikkeling van duurzame deur-tot-deur mobiliteitsdiensten staat in Nederland onder druk. Dat geldt overigens niet alleen voor zakelijke gebruikers, maar ook voor consumenten. De ACM heeft onterecht niet naar de consumentenmarkt gekeken. De motie Minhas, waaraan het ACM-onderzoek invulling geeft, vraagt daar wel om. Bovendien maakt de NS bij zijn toegangsprijzen geen onderscheid tussen mobiliteitsdiensten voor zakelijke gebruikers of consumenten. En als OMDV’s bij de gegeven toegangsprijzen het retailaanbod van NS niet kunnen matchen op de zakelijke markt, dan maken OMDV’s op de consumentenmarkt (waar retailprijzen lager zijn) al helemaal geen kans.
[1] Signalen zijn sinds 2013 bekend bij de ACM. [2] Zie Artikel 37 in het Programma van Eisen nieuwe Concessie Hoofdrailnet | Rapport | Rijksoverheid.nl [3] Een referentieaanbod, in de context van mededinging, verwijst naar een gestandaardiseerd aanbod waarbij een dominante onderneming of aanbieder bepaalde essentiële diensten aanbiedt aan andere partijen tegen vooraf gedefinieerde voorwaarden en prijzen. Dit wordt gedaan om eerlijke concurrentie te bevorderen in sectoren waar toegang tot bepaalde diensten cruciaal zijn voor marktdeelnemers. Zie bijvoorbeeld de telecomsector.
Download PDF versie van de reactie van VIM:
Comments